V pripomienkovacom konaní je návrh EÚ o dodržiavaní zásad právneho štátu v súvislosti s rozpočtom EÚ

O návrhu

Ministerstvo zahraničných vecí a európskych záležitostí Slovenskej republiky predkladá návrh Riadneho predbežného stanoviska k Návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch. Návrh bol prijatý Európskou komisiou 2. mája 2018 pod číslom COM (2018) 324 final. Návrh v slovenskom jazyku bol doručený dňa 4. mája 2018.  

Cieľom predkladaného návrhu legislatívneho aktu je vytvoriť prepojenie medzi výdavkami z rozpočtu EÚ a účinným dodržiavaním zásady právneho štátu. V tejto súvislosti Komisia predkladá návrh pozostávajúci z 8 článkov vymedzujúcich prípady, v ktorých je možné prijať náležité opatrenia týkajúce sa výdavkov z rozpočtu EÚ. Okrem toho bližšie špecifikuje aj to, čo možno rozumieť pod náležitými opatreniami a aký je postup ich prijímania a odvolania.

Podľa Európskej komisie je cieľom predkladaného návrhu legislatívneho aktu vytvoriť prepojenie medzi výdavkami z rozpočtu EÚ a účinným dodržiavaním zásady právneho štátu. Toto je podľa Európskej komisie predpokladom pre to, aby sa mohlo s istotou konštatovať, že výdavky EÚ v členských štátoch sú dostatočne chránené.

V tejto súvislosti Komisia predkladá návrh pozostávajúci z 8 článkov, v ktorých Európska komisia predovšetkým vymedzuje prípady, kedy je možné prijať „náležité opatrenia“ týkajúce sa výdavkov z rozpočtu EÚ (čl. 3). Okrem toho bližšie špecifikuje aj to, čo možno rozumieť pod náležitými opatreniami (čl. 4) a aký je postup ich prijímania a odvolania (čl. 5 a 6).

Transpozícia sa nevyžaduje – nariadenie bude priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch EÚ.

Stanovisko Slovenskej republiky podľa materiálu v pripomienkovacom konaní

Predkladaný návrh legislatívneho aktu má za cieľ vytvoriť paralelný sankčný mechanizmus postihujúci prípady porušenia princípu právneho štátu. Kým prípady porušenia sú definované v čl. 3 návrhu, sankciou má byť pozastavenie platieb z rozpočtu EÚ vo vzťahu k dotknutému štátu.

Východiskom je definícia „právneho štátu“, resp. „zásady právneho štátu“, pri ktorej sa síce návrh odvoláva na čl. 2 ZEÚ, no následne konkretizuje, že ide zásady zákonnosti, vrátane transparentného, zodpovedného, demokratického a pluralistického procesu prijímania zákonov; právnej istoty; zákazu svojvoľných výkonných právomocí; účinnej súdnej ochrany nezávislými súdmi vrátane základných práv; oddelenia právomocí a rovnosti pred zákonom. Termín „vrátane“ evokuje záver, že Komisia nemá ambíciu toto vymedzenie považovať za uzavreté a má v úmysle ho interpretovať široko.

V nadväznosti na uvedené, čl. 3 návrhu predpokladá, aby sa sankčný mechanizmus aktivoval v prípadoch, keď má všeobecný nedostatok v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členskom štáte vplyv alebo existuje riziko, že môže mať vplyv, na zásady správneho finančného riadenia alebo na ochranu finančných záujmov EÚ.

Návrh pod všeobecným nedostatkom rozumie najmä:

  • ohrozovanie nezávislosti súdnictva,

  • nezabránenie svojvoľnému alebo nezákonnému rozhodovaniu verejných orgánov, vrátane orgánov presadzovania práva, jeho nenapravenie a nepotrestanie, neposkytnutie finančných a ľudských zdrojov s vplyvom na ich riadne fungovanie alebo nezabezpečenie absencie konfliktov záujmov,

  • obmedzovanie dostupnosti a účinnosti právnych opravných prostriedkov, a to aj reštriktívnymi procesnými pravidlami, nedostatočné vykonávanie rozsudkov alebo obmedzovanie účinného vyšetrovania, stíhania alebo trestania porušení zákona.

Významným momentom je to, že ide o demonštratívny výpočet. To znamená, že Komisia si môže ako „všeobecný nedostatok v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu“ vyhodnotiť aj akúkoľvek obdobnú situáciu.

Priestor pre sankcie následne nastupuje vtedy, ak všeobecný nedostatok v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členskom štáte má vplyv, alebo existuje riziko, že môže mať vplyv na zásady správneho finančného riadenia alebo na ochranu finančných záujmov EÚ, a to najmä:

  1. riadne fungovanie orgánov uvedeného členského štátu, ktoré plnia rozpočet Únie, najmä v kontexte postupov verejného obstarávania alebo udeľovania zákaziek a pri uskutočňovaní monitorovania a kontrol;

  2. riadne fungovanie vyšetrovacích zložiek a prokuratúry vo vzťahu k stíhaniu podvodov, korupcie alebo iných porušení práva Únie v súvislosti s plnením rozpočtu Únie;

  3. účinné súdne preskúmanie konania alebo nekonania orgánov podľa písmen a) a b) nezávislými súdmi;

  4. predchádzanie a trestanie podvodov, korupcie alebo iných porušení práva Únie v súvislosti s plnením rozpočtu Únie a ukladanie účinných a odrádzajúcich sankcií príjemcom prostriedkov vnútroštátnymi súdmi alebo správnymi orgánmi;

  5. spätné získanie neoprávnene vyplatených prostriedkov;

  6. účinnú a včasnú spoluprácu s Európskym úradom pre boj proti podvodom a s Európskou prokuratúrou pri ich vyšetrovaniach alebo stíhaniach podľa príslušných právnych aktov a v súlade so zásadou lojálnej spolupráce.

Aj tu je potrebné upozorniť na demonštratívnu povahu ustanovenia. Termín „najmä“ zakladá priestor pre to, aby Komisia rovnaký postup uplatnila aj v ďalších prípadoch. Uloženie sankcie má byť realizované cestou vykonávacieho aktu Rady. Postup uloženia sankcie v prvom rade predpokladá, aby Komisia umožnila členskému štátu vyjadriť sa. Ak jeho vyjadrenie nebude pre Komisiu uspokojivé, bude oprávnená predložiť návrh vykonávacieho aktu Rady s konkrétnou sankciou. Tento návrh bude prijatý, ak Rada kvalifikovanou väčšinou tento návrh do jedného mesiaca nezamietne.

Právna analýza návrhu podľa materiálu v pripomienkovacom konaní

Predkladaný návrh legislatívneho aktu vyvoláva v právnej rovine celý rad zásadných otázok.

Nedostatočný právny základ

Prvou je jeho samotný súlad s právom EÚ. Návrh legislatívneho aktu je predstavovaný ako opatrenie rozpočtovej povahy – v súlade s právnym základom by malo ísť o pravidlá týkajúce sa zodpovednosti účastníkov finančných operácií, najmä povoľujúcich úradníkov a účtovníkov. S týmto však nemožno súhlasiť. Obsah návrhu jasne ukazuje, že predkladaný návrh je primárne sankčným mechanizmom uplatňovaným v prípadoch porušenia princípu právneho štátu. To znamená, že ho nemožno ponímať len ako opatrenie rozpočtovej povahy.

Podľa ustálenej judikatúry voľba právneho základu aktu EÚ musí byť založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho preskúmania, medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah aktu (rozsudky Komisia/Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253, bod 54, ako aj Parlament/Rada, C‑130/10, EU:C:2012:472, bod 42). V tejto súvislosti je dokonca irelevantný právny základ uplatnený na prijatie iných aktov EÚ, ktoré majú prípadne podobné charakteristiky, keďže vhodný právny základ aktu sa musí určiť so zreteľom na jeho vlastný cieľ a obsah (rozsudky Spojené kráľovstvo/Rada, EU:C:2013:589, bod 67, ako aj Spojené kráľovstvo/Rada, EU:C:2014:97, bod 48). Naopak, relevantný pre voľbu právneho základu môže byť kontext, do ktorého predmetný akt patrí (rozsudky Spojené kráľovstvo/Rada, EU:C:2013:589, bod 48, a Spojené kráľovstvo/Rada, EU:C:2014:97, bod 50).

Vo svetle uvedeného, nemožno súhlasiť s tým, že čl. 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ je adekvátnym právnym základom pre prijatie navrhovaného legislatívneho aktu. Toto ustanovenie akiste nezohľadňuje kontext návrhu (princíp právneho štátu). Preto je potrebné namietať návrh nariadenia postavený len na právnom základe, ktorým je čl. 322 ods. 1 písm. a). Nič na tom nemení ani súčasné uvádzanie čl. 106a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu.

V tejto súvislosti je žiaduce, aby sa vyslovil aj právny servis Rady. Právny servis Rady by mal predložiť písomné stanovisko o tom, či postačuje čl. 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ ako jediný právny základ pre zavedenie finančného sankčného mechanizmu v prípade porušenia zásad právneho štátu, alebo je potrebné ho doplniť, resp. nahradiť inými ustanoveniami Zmlúv. Ako možné doplnenia právneho základu sa naskytajú napr. nasledovné články:

Čl. 310 ods. 5 a 6 ZFEÚ

5. Rozpočet sa plní v súlade so zásadou správneho finančného hospodárenia. Členské štáty spolupracujú s Úniou s cieľom zabezpečiť, aby sa prostriedky zahrnuté do rozpočtu použili v súlade s touto zásadou.

6. Únia a členské štáty bojujú v súlade s článkom 325 proti podvodom a akýmkoľvek iným protiprávnym konaniam, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie.

Čl. 317 ods. 1 ZFEÚ

1. Komisia v spolupráci s členskými štátmi plní rozpočet v súlade s ustanoveniami nariadení vydaných podľa článku 322 na vlastnú zodpovednosť a v medziach určených prostriedkov, a to podľa zásad riadneho finančného hospodárenia. Členské štáty spolupracujú s Komisiou tak, aby zabezpečili využívanie rozpočtových prostriedkov v súlade so zásadami riadneho finančného hospodárenia.

Z uvedených dôvodov je potrebné namietať navrhovaný právny základ predloženého návrhu legislatívneho ako nedostatočný. Čl. 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ v spojitosti s čl. 106a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu nie sú v tomto smere dostatočným právnym základom.

Obchádzanie zákona

Komisiou predložený návrh legislatívneho aktu má za cieľ sankcionovať prípady ohrozenia i porušenia princípu právneho štátu. Na tento účel však primárne právo už má osobitný mechanizmus zakotvený v čl. 7 ZEÚ.

Na to, aby bolo možné súhlasiť s predloženým návrhom legislatívneho aktu, tento by musel byť v súlade s existujúcimi pravidlami. Tu je potrebné poukázať predovšetkým na čl. 7 ods. 3 ZEÚ, podľa ktorého Ak je prijaté rozhodnutie podľa odseku 2, môže Rada kvalifikovanou väčšinou rozhodnúť o pozastavení určitých práv vyplývajúcich z uplatňovania zmlúv pre príslušný členský štát vrátane hlasovacieho práva zástupcu vlády tohto členského štátu na zasadnutiach Rady. Rada pritom zohľadní možné následky takéhoto pozastavenia na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb.

Pre predkladaný návrh legislatívneho aktu to znamená, že tento by musel rešpektovať citované ustanovenie čl. 7 ods. 3 ZEÚ, čo znamená, že k jeho aktivácii by mohlo prísť:

  • len po tom, čo Európska rada v súlade s čl. 7 ods. 2 ZEÚ rozhodla o existencii závažného alebo pretrvávajúceho porušenia princípu právneho štátu; a

  • Rada by o navrhovanom opatrení rozhodla kvalifikovanou väčšinou.

Keďže však predkladaný návrh legislatívneho aktu nijako nepredpokladá aktivovanie čl. 7 ZEÚ (už vôbec nie postupu podľa čl. 7 ods. 2 ZEÚ), navyše aj rozhodnutie o opatreniach viaže na reverznú kvalifikovanú väčšinu, možno predpokladať, že predložený návrh legislatívneho aktu sa javí ako rozporný s právom EÚ, predovšetkým s čl. 7 ods. 3 ZEÚ.

Obdobne, ak by bol prijatý návrh legislatívneho aktu, ktorý je navonok prezentovaný ako rozpočtové opatrenie, no jeho kontext je jasne daný sankcionovaním porušenia princípu právneho štátu, možno tento krok vnímať ako obchádzanie zákona. Toto je dané tým, že Komisia v návrhu legislatívneho aktu vytvára nový mechanizmus zameraný na princíp právneho štátu, ktorým sa snaží jednoznačne obísť podmienky, ktoré vníma ako ťažko splniteľné – predovšetkým kvórum na spustenie postupu podľa čl. 7 ods. 1 ZEÚ, či postupu podľa čl. 7 ods. 2 ZEÚ. Komisia v predloženom návrhu legislatívneho aktu tieto dva kroky obchádza a rovno pristupuje ku kroku tretiemu – sankcionovaniu. Aj tu však obchádza požiadavku kvalifikovanej väčšiny, keď namiesto nej navrhuje prijímanie sankcií reverznou kvalifikovanou väčšinou. S ohľadom na uvedené, predkladaný návrh legislatívneho aktu vyvoláva dojem obchádzania ustanovenia čl. 7 ZEÚ.

Navrhujeme preto, aby sa Právny servis Rady vyjadril v písomnom stanovisku k právnemu základu aj k čl. 7, konkrétne, aby objasnil vzťah medzi sankčným mechanizmom v návrhu nariadenia a mechanizmom podľa čl. 7 ZEÚ. Čl. 7 ZEÚ obsahuje osobitný mechanizmus, ktorý sa aktivuje pri jasnom riziku vážneho porušenia hodnôt čl. 2 ZEÚ (rozhodnutie Rady podľa čl. 7 ods. 1 ZEÚ), alebo pri existencii závažného alebo pretrvávajúceho porušenia hodnôt uvedených v čl. 2 ZEÚ (rozhodnutie Európskej rady podľa čl. 7 ods. 2 ZEÚ). Tým, že nový mechanizmus podľa nariadenia by sa týkal vecne rovnakých, resp. obdobných situácií ohrozenia alebo porušenia právneho štátu, je potrebné vyjasniť vzťah medzi použitím týchto dvoch mechanizmov.

Z uvedených dôvodov je právny rozmer predloženého návrhu legislatívneho aktu považovať za problematický. To však neznamená kategorické odmietnutie návrhu. Pred ďalšou diskusiu však bude nevyhnutné, aby právny servis Rady predložil písomné stanovisko k vhodnosti právneho základu, ako aj ku vzťahu predloženého návrhu legislatívneho aktu s postupom daným čl. 7 ZEÚ.

  1. Právny základ predkladaného návrhu

Čl. 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ v spojitosti s čl. 106a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu

  1. Zásada subsidiarity a zásada proporcionality

Vymedzenie právomocí EÚ sa spravuje zásadou prenesenia právomocí. Vykonávanie právomocí EÚ sa spravuje zásadou subsidiarity a proporcionality.

Čl. 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ v spojitosti s čl. 106a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu rozhodne nevytvárajú adekvátny právny základ pre predkladaný návrh legislatívneho aktu. S ohľadom na uvedené nemožno pri danom návrhu skonštatovať jeho súlad s princípmi zakotvenými v čl. 5 ZEÚ.

Analýza jednotlivých ustanovení predkladaného návrhu podľa materiálu v pripomienkovacom konaní

Návrh legislatívneho aktu ako celok z dôvodov uvedených vyššie zakladá rozpor s právom EÚ.

K jednotlivým článkom je možné uviesť:

Čl. 1 vymedzuje rozsah predkladaného návrhu legislatívneho aktu. Už z jeho znenia je zrejmý fakt, že daný návrh sa síce zameriava na rozpočtové opatrenia, no jeho primárnym zámerom je ochrana princípu právneho štátu.

Čl. 2 vymedzuje pojmy na účely predkladaného návrhu legislatívneho aktu. Pochybnosti vzbudzuje predovšetkým rozsah pojmu právny štát, demonštratívna povaha tohto ustanovenia, ako aj jeho vzťah k čl. 2 ZEÚ. Taktiež definície pojmov v čl. 2 návrhu (napr. „všeobecný nedostatok“ – „generalised deficiency“) možno vnímať ako príliš široké.

Čl. 3 špecifikuje prípady, v ktorých je možné prijať „náležité opatrenia“ týkajúce sa výdavkov z rozpočtu EÚ. Z dikcie je opätovne zrejmé, že primárnym cieľom nariadenia je sankcionovanie prípadov porušenia princípu právneho štátu.

Čl. 4 prináša výpočet „náležitých opatrení“, ktoré môžu byť prijaté, ak Komisia dospeje k záveru o ohrození, či porušení princípu právneho štátu. Tieto opatrenia samé osebe nemusia byť problematické, avšak je nevyhnutné pri ich uplatnení rešpektovať rámec čl. 7 ZEÚ, čo sa zjavne v predloženom návrhu legislatívneho aktu nedeje.

Čl. 5 a 6 prinášajú úpravu postupu ukladania sankcií a ich zrušenia. Ide o ťažisko predkladaného návrhu legislatívneho aktu. Súčasne ide o ustanovenia, ktoré sú najväčším problémom z pohľadu možného obchádzania čl. 7 ZEÚ. Návrh legislatívneho aktu pri týchto ustanoveniach nerešpektuje existujúci rámec a postupy dané čl. 7 ZEÚ.

Avšak, ak by právny servis Rady uznal právny základ za vyhovujúci, resp. by navrhol iba jeho doplnenie, t. j. prijatie nariadenia ako takého by nebolo spochybnené, navrhujeme sa postaviť zásadne k otázke prijímania opatrení podľa návrhu legislatívneho aktu. Prijímanie opatrení reverznou kvalifikovanou väčšinou (kvalifikovaná väčšina „proti“ návrhu Komisie) by malo byť nahradené kvalifikovanou väčšinou „za“ návrh Komisie. Uvedené je možné zabezpečiť zmenou čl. 5 ods. 7. Taktiež navrhujeme vypustiť časové obmedzenie jedného mesiaca od prijatia rozhodnutia Komisiou, ktoré dáva zmysel v prípade reverznej kvalifikovanej väčšiny, ale v prípade riadnej kvalifikovanej väčšiny nie je nevyhnutné. Navrhujeme tiež doplniť možnosť členských štátov iniciovať procedúru podľa čl. 6. Oprávnenie Komisie v čl. 6 môže ostať zachované, ale Rada EÚ by mala mať právomoc prijať rozhodnutie o ukončení sankčného mechanizmu aj bez návrhu Komisie (aby Komisia nemohla neprimerane držať niektorý členský štát v sankčnom mechanizme proti vôli väčšiny členských štátov).

Čl. 7 ukladá záväzok informovať Európsky parlament.

Čl. 8 ustanovuje dátum platnosti a účinnosti návrhu legislatívneho aktu

Slovenská Pozícia/vyjednávacia inštrukcia k predkladanému návrhu podľa materiálu v pripomienkovacom konaní

Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch je potrebné vnímať ako jeden z prvkov balíka návrhov k Viacročnému finančnému rámcu EÚ na obdobie rokov 2021 až 2027, ktorý sa bude prijímať jednomyseľne.

Návrh predmetného legislatívneho aktu v predkladanej podobe je potrebné vnímať ako problematický, a to predovšetkým z nasledovných dôvodov:

  1. Absencia adekvátneho právneho základu. Čl. 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ v spojitosti s čl. 106a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu nie sú v tomto smere dostatočným právnym základom.

  2. Predkladaný návrh sa javí byť v rozpore s čl. 7 ZEÚ a súčasne tento článok obchádza.

Na druhej strane, akýkoľvek obdobný mechanizmus by mohol byť akceptovateľný, avšak len vtedy, ak by rešpektoval rámec daný právom EÚ.

Pred definitívnym zaujatím pozície SR bude preto potrebné, aby právny servis Rady podal svoje písomné stanovisko k vyššie uvedeným otázkam – ku vhodnosti právneho základu a k súladu mechanizmu s čl. 7 ZEÚ.

Ak by Právny servis Rady potvrdil súlad s právom EÚ, resp. navrhol doplnenie právneho základu, odporúča sa, aby SR uplatnila nasledovné pripomienky:

  1. V rámci čl. 5 ods. 7 bude potrebné, aby prijímanie opatrení reverznou kvalifikovanou väčšinou bolo nahradené prijímaním opatrení „klasickou“ kvalifikovanou väčšinou.

  2. V tejto súvislosti bude potrebné v čl. 5 ods. 7 vypustiť časové obmedzenie jedného mesiaca od prijatia rozhodnutia Komisiou, ktoré dáva zmysel v prípade reverznej kvalifikovanej väčšiny, ale v prípade „klasickej“ kvalifikovanej väčšiny nemá význam.

  3. Taktiež bude potrebné doplniť možnosť členských štátov iniciovať procedúru podľa čl. 6. Oprávnenie Komisie v čl. 6 môže ostať zachované, ale Rada EÚ by mala mať právomoc prijať rozhodnutie o ukončení sankčného mechanizmu aj bez návrhu Komisie (aby Komisia nemohla neprimerane držať niektorý členský štát v sankčnom mechanizme proti vôli väčšiny členských štátov).

Medzirezortné pripomienkovacie konanie potrvá do 4. júna 2018.

(****Materiál bol zverejnený na portáli Slov-lex.sk pod názvom LP/2018/300 Riadne predbežné stanovisko k Návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch“. Uvádzame ho bez redakčného zásahu.***)

Čítajte tiež:

KOMENTÁR Petra KRÁLIKA: Premýšľanie o národnej kryptomene – slovenskej e-korune nie je sci-fi

Súvisiace články

Používame cookies aby sme pre vás zabezpečili ten najlepší zážitok z našich webových stránok. OK Viac info

Cookies